El ABC político de las 2 reformas a la Justicia

Los intentos de reformar la justicia han sido numerosos desde que entró en implementación la Constitución de 1991. Los debates en torno a la sustancialidad de los cambios propuestos, su constitucionalidad y las sentencias de inexequibilidad de la Corte Constitucional sustentadas en el juicio de sustitución han protagonizado el debate. Congreso Visible realiza un análisis de los intentos de reforma y el clima político actual en el Congreso de la República.

Por: Sylvia Sus Abrajim. Polítologa y magister en Ciencia Política de la Universidad de los Andes. sylvia.sus@congresovisible.org

La pregunta principal que se hace la gente cuando presentan una reforma a la justicia son sus alcances y su profundidad. Desde modificaciones sencillas sobre presentación de tutelas hasta supresión de las tres Altas Cortes para combinarlas en una sola se han visto en las reformas presentadas en la historia de esta Constitución. Con la coyuntura actual donde hay tres reformas distintas, se renueva la pregunta hacia las verdaderas necesidades de reformar algunas cosas y el oportunismo para reformar otras y sacarle provecho, y sobre todo, de las justificaciones que se plantean. Para este caso, hablaremos del clima político y especialmente de las dos reformas presentadas en el inicio del Gobierno Duque, una por su Ministra de Justicia, y otra por su partido, el Centro Democrático.

Los intentos previos

Si bien existen muchos intentos de pequeñas reformas, desde 1998 se han presentado 18 intentos de reforma integral y de promulgación de Asamblea Constituyente para modificar la Rama Judicial. De esos 18 proyectos, solo uno logró convertirse en Acto Legislativo (AL 02/2015 conocido como Reforma al Equilibrio de Poderes), mientras que algunos fueron archivados por vencimiento de términos (2), archivados en debate por mayoría en contra (2), acumulados con otros proyectos (4), retirados por el autor (2), o archivados por tránsito de legislatura (3). En este momento hay un proyecto de convocatoria a Asamblea Constituyente para reformar la justicia esperando segundo debate y con ponencia publicada, que fue presentado por la excongresista Viviane Morales, y que como hubo cambio de Congreso, su ponencia se reasignó, pero sigue en curso.

Actualmente, además del anterior, existen cuatro debates publicados que empiezan a surtir su trámite:

1. “Por medio del cual se Reforma la Justicia”. Proyecto de Acto Legislativo número 17/18 Senado, 633/18 Cámara.

2. “Por el cual se reforma la Constitución Política en materia de administración de justicia y se dictan otras disposiciones”. Proyecto de Acto Legislativo número 21/18 Senado, 693/18 Cámara.

3. “Por medio del cual se reforma la justicia, se modifica el Código de Procedimiento Penal, Código Disciplinario del Abogado, el Estatuto Arbitral, el Código General de Proceso, la Ley 1905 de 2018, se estimula la conciliación extrajudicial contencioso administrativa, se adiciona la Ley 1437 de 2011 y se dictan otras disposiciones”. Proyecto de Ley número 107/18 Senado, 628/18 Cámara.

4. “Por medio del cual se reforma la Constitución Política en materia de administración de justicia y se reforma el equilibrio orgánico de frenos y contrapesos”. Proyecto de Acto Legislativo número 22/18 Senado.

El primer proyecto, el menos sonado, con número 17 de 2018 en Senado, es un proyecto de iniciativa legislativa presentado por congresistas pertenecientes a Cambio Radical y al Partido de la U, el cual plantea establecer la obligatoriedad del precedente judicial, prohibir las tutelatones (legitimidad de quién la presenta), regular la tutela contra sentencias judiciales, aumentar los requisitos para ser magistrado de Altas Cortes, eliminar las facultades electorales de estas corporaciones (menos la elección del Fiscal General), y eliminar el Consejo Superior de la Judicatura y crear en su lugar la Dirección de la Administración Judicial, teniendo en cuenta los argumentos de la Corte para declarar inexequible esta misma propuesta en la Sentencia C-285/16. El proyecto también busca eliminar las contralorías de las entidades territoriales, y descongestionar el sistema otorgándoles funciones jurisdiccionales a notarios, a los centros de conciliación y arbitraje, y a los abogados.

Este proyecto, promulgado principalmente por Cambio Radical, que está centrado en la propuesta del excandidato presidencial Germán Vargas Lleras, se ha visto opacado en la opinión pública dado lo mucho que han sonado los otros proyectos, presentados por el Gobierno y por el partido Centro Democrático, por lo cual es complicado hablar del clima político alrededor de este. Lo interesante es que, precisamente por eso, puede que pase los debates sin sonar demasiado, y logre ver la luz a la sombra de los otros dos proyectos que probablemente no logren ser aprobados.

La propuesta del Gobierno Nacional

El Proyecto de Acto Legislativo número 21/18 Senado, conocido por ser la propuesta del Gobierno presentada a través de la Ministra de Justicia, Gloria María Borrero, y la Ministra del Interior, Nancy Patricia Gutiérrez, fue el segundo proyecto presentado, pero el más sonado. Este está conformado por un Acto Legislativo y un Proyecto de Ley estatutaria bajo el número 107/18 Senado, 628/18 Cámara, curiosamente presentado por los mismos congresistas del proyecto de Cambio Radical. Esta reforma es un proyecto vibrante en la opinión pública y en los medios de comunicación, mas no se ha visto muy objetado por parte de estos, salvo en algunas cuestiones. Esta propuesta es extensiva a muchos ámbitos, por lo que acá se expondrán los aspectos centrales.

La reforma busca acabar con el Consejo Superior de la Judicatura, limitar la tutela en términos de quién puede presentarla (legitimidad), ante quién y hasta cuándo, y reglamentar su presentación ante sentencias judiciales; aumentar inhabilidades y requisitos para ser magistrado, no permitir que los exmagistrados participen en política ni litiguen contra su exjurisdicción hasta después de cuatro años de haber dejado el cargo, quitarle las facultades electorales a las Altas Cortes, permitir a las salas plenas la suspensión de magistrados por mala conducta, no permitir a las Altas Cortes la pronunciación del sentido de los fallos por medio de comunicados de prensa sino hasta que las sentencias estén redactadas y firmadas, un financiamiento asegurado para la Rama así como su aumento anual, sin injerencia del Congreso, y el otorgamiento de facultades al Presidente de elegir al Fiscal General si la Corte Suprema no presenta la terna en el plazo de un mes. Los temas más álgidos de esta reforma han sido los referentes a la tutela, las inhabilidades para ser magistrado, los requisitos y las prohibiciones posteriores, y sobre todo, la posibilidad de que el Presidente termine eligiendo al Fiscal. También se han criticado lo poco que abarca necesidades urgentes como la congestión judicial, las demoras en los trámites y las dificultades de acceso. Lo que sí ha sido fuertemente apoyado por los magistrados ha sido el aumento y la independencia de presupuesto de la Rama.

La propuesta del Centro Democrático

La propuesta de reforma a la justicia del Centro Democrático, presentada por su vocera, Paloma Valencia, es la que más ha generado reparos negativos en la opinión pública. Si bien la reforma abarca no solo cuestiones de la Rama Judicial, sino también de la Ejecutiva y Legislativa, lo más sonado ha sido la justicia. La reforma, entre otras cosas, busca cambiar la forma de elección de los magistrados, crear la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial, modificar la constitución de jurisprudencia y crear la obligatoriedad del precedente, crear un Tribunal Disciplinario, y finalmente suprimir el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional para fusionarlas en un Tribunal Constitucional Supremo, donde sus magistrados serían acusados por la Fiscalía y juzgados por jueces y tribunales inferiores. Este proyecto no tiene injerencia sobre la acción de tutela, pero sí busca limitar su presentación contra sentencias. Tampoco tiene en cuenta mecanismos claves para disminuir la congestión judicial generada por las tutelas.

Lo polémico de este proyecto, si bien es menos extensivo que el del Gobierno, es que toca la estructura de las Altas Cortes y le da más poder al Congreso. Lo primero se ha relacionado con que el expresidente y ahora senador Uribe está siendo indagado por la Corte Suprema de Justicia, la cual, convenientemente, la reforma busca eliminar. Además, el resonar político ha recaído en un supuesto enfrentamiento entre Duque y el Centro Democrático, teniendo en cuenta que sus proyectos tocan cosas similares. También se ha hablado de otras posibilidades como de que los dos proyectos se acumulen, es decir se combinen y modifiquen en lo que difieran por consenso; o, que el partido haya presentado este proyecto (que seguro será declarado inexequible en su mayoría por violar varios principios constitucionales), para que el de Duque pase con tranquilidad.

Lo que está sucediendo

Lo cierto es que el clima político está álgido, y hay tres proyectos de acto legislativo que coinciden en algunas cosas pero que difieren en otras, por lo que la situación no pinta bien para los proyectos del Gobierno y del Centro Democrático. El primero ya se vio modificado, pues el Senado en audiencia pública en Comisión Primera estableció que no permitiría la limitación de la tutela, apoyado en las declaraciones de los presidentes de las Altas Cortes, sindicatos judiciales y organizaciones sociales sobre esto. El segundo ya se vio también afectado pues el mismo expresidente Uribe tuiteó que apoyarían la reforma del Gobierno y que entendían que la “magnífica” idea de Valencia no saldría. Por otro lado, el expresidente César Gaviria, líder del Partido Liberal, señaló que su organización no apoyaría el ataque a la tutela ni el atropello a las Altas Cortes.

Lo interesante es que una de las preocupaciones más grandes en torno a la Rama Judicial es su congestión por la cantidad de procesos por tutelas. De hecho, el 70 % de estas son por pensiones o salud, y ninguno de los proyectos tiene en cuenta que para disminuir la presentación de estas y descongestionar el sistema es necesario solucionar los problemas del Sistema de Pensiones y el Sistema de Salud.

Lo más probable es que los dos proyectos se unifiquen eliminando las cuestiones de la tutela y de la unificación de las Cortes, dejando todos los otros aspectos que no han sonado en la opinión pública y dentro del debate político. Habrá que ver cómo se dan las discusiones en el Congreso, que serán bastantes y muy comentadas.

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Notas al pie

1. Es importante aclarar que la Reforma al Equilibrio de Poderes fue parcialmente declarada inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-285 del 2016 por sustituir en algunos casos los principios constitucionales de separación de poderes, y autonomía e independencia judicial expresados en el modelo de autogobierno judicial de la C.P.

2. Los cuatro proyectos acumulados fueron los que dieron vida a la reforma al Equilibrio de Poderes.

3. El trámite respectivo es publicación, asignación de ponente en primer debate, publicación de ponencia en primer debate, aprobación/no aprobación en primer debate, asignación de ponente segundo debate, publicación de ponencia en segundo debate, y así sucesivamente hasta surtir los 8 debates por ser acto legislativo; y conciliación del texto si es necesario.

4. La reforma de Valencia busca que el Congreso elija al Procurador General, tenga facultades para censurar al Fiscal General, votar para que los congresistas sean procesados o no por la justicia, y otorgarle al Congreso una quinta parte del presupuesto de inversión nacional para que este decida su destinación, entre otras cosas; y que el Presidente elija al Fiscal y este sea ratificado por el Senado.