De Washington a Evo: Una mirada jurídica sobre la Reelección
Aunque el presidente Washington y Carta Democrática Interamericana de la OEA ya habían saldado la discusión sobre la reelección, los presidentes en Latinoamérica insisten en ignorar su contenido. La situación política en Bolivia, aunque impactante, no es sino el último acontecimiento de una cadena de sucesos similares en la historia de América Latina.
Por Carlos F. Beltrán, estudiante de octavo semestre de Derecho y miembro de la Sección de Jurídica. cf.beltran@uniandes.edu.co
En 2013, Thor Halvorssen (fundador de la Human Rights Foundation de Nueva York), escribía en una columna para El País de España una advertencia sobre los peligros que suponía para la democracia y el Estado de Derecho las ambiciones reeleccionistas desmedidas de Juan Evo Morales Ayma, el líder sindical cocalero devenido en Presidente en 2005. Hoy, su texto parece ser una profecía cumplida de lo que sucede en Bolivia, sumida en la anarquía después de las elecciones del pasado 20 de Octubre.
La cuestión sobre la reelección presidencial ha estado presente en el debate desde que la democracia misma existe. Lo decía Lord Acton en su célebre Dictum: “El poder tiende a corromper, y el poder absoluto corrompe absolutamente” (Power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely). Por eso, la función de una Constitución como garantía fundamental del Estado de Derecho mismo es limitar el ejercicio del poder, protegiendo la legalidad y el correcto funcionamiento de la sociedad.
Esta cuestión desafió por primera vez al presidencialismo moderno en la figura de George Washington, quien gozaba de una popularidad abrumadora y había sido electo (y reelecto) como el primer Presidente en la historia de la recién independizada nación por unanimidad del Colegio Electoral. Este rechazó en 1796 presentarse a una nueva reelección, argumentando que esto generaría un precedente peligroso para la democracia y podría generar que un sólo hombre tuviera un poder desproporcionado: Estados Unidos era una democracia, no una monarquía.
Pese a que no existía una limitación legal que obligara a los mandatarios a reelegirse sólo una vez, los sucesores de Washington respetaron la tradición, que se mantuvo invariable por casi 150 años. Sin embargo, con el argumento de la necesidad de estabilidad en tiempos de guerra, el demócrata Franklin D. Roosevelt llega a la Presidencia y se reelige en tres ocasiones (sólo su trágica muerte le previno de una cuarta).
Por tal razón, y usando los ejemplos de Washington, Jefferson, Madison y Monroe como una prueba de la voluntad de los padres fundadores de limitar el ejercicio presidencial a dos periodos, el Congreso adoptó en 1951 la 22da Enmienda constitucional, que limitó legalmente la posibilidad de reelección presidencial a una sola ocasión.
Desde que este precedente fue establecido, la gran mayoría de democracias occidentales lo acogieron como una forma de protección del Estado de Derecho, previniendo la aparición de hiper-liderazgos que acabaran con la alternancia del poder representativo en los regímenes presidencialistas.
El Historial Latinoamericano: Reelegidme (si podéis)
América Latina ha sido conocida en el mundo por la tendencia de sus Gobiernos hacia el autoritarismo y el totalitarismo, usando en muchas ocasiones la Reelección Presidencial como método predilecto para la cooptación del Estado y el quiebre de la separación de poderes.
En 1993, Alberto Fujimori promulgó una nueva Constitución para la República de Perú, que permitía una reelección inmediata y que había sido precedida por el autogolpe de estado que suspendió el Congreso en 1992. Con texto legal en mano y una mayoría fujimorista en el Legislativo, el Presidente hizo aprobar una ley de interpretación auténtica que establecía que su primera elección se había dado en el marco de la Constitución de 1979 y, como si de un juego de niños se tratara, “no contaba” para efectos de la limitación de la nueva Constitución. Lo que sucedió después (y como Fujimori terminó renunciando vía fax) es historia.
Y así continúa el discurrir latinoamericano, atrapado en un ciclo sin fin. En 1994 el argentino Carlos Menem logró el Pacto de Olivos con Alfonsín, que permitió por primera vez en la historia gaucha la reelección inmediata de un Presidente reduciendo el mandato a 4 años, y dejando abierta la posibilidad de reelección indefinida si se trata de forma no consecutiva. En teoría, un ciudadano argentino podría ser Presidente 8 años, dejar el poder 4 y volver para otro periodo de 8 años, y así indefinidamente. Esta es la base legal de la reciente elección de Cristina Fernández de Kirchner como Vicepresidenta.
En 1997, Fernando Henrique Cardoso logró aprobar en el Congreso brasileño una reforma constitucional que le permitía al Presidente en ejercicio presentarse a la reelección inmediata. Su aprobación no estuvo exenta de escándalos, pues ese mismo año cuatro diputados fueron captados en interceptaciones telefónicas admitiendo que habían sido sobornados para votar por la reelección presidencial y pagados por un gobernador oficialista, escándalo en el que no se pudo probar la vinculación directa de Cardoso ni su aquiescencia.
En 1999, Hugo Chávez convocó una Asamblea Constituyente que promulgó un nuevo texto en el que se permitía la reelección inmediata del Presidente en una ocasión. En 2007, Chávez convocó un referéndum que perdió por la mínima para impulsar una reforma constitucional. Posteriormente, en 2009 logró que el Parlamento aprobara una enmienda constitucional que permitía la reelección indefinida que lo mantuvo en el cargo hasta que su cáncer lo apartó del mismo.
La Carta Democrática Interamericana: la respuesta de la OEA al totalitarismo
En 2001, como respuesta al desastre de Fujimori, Perú impulsó en la OEA la adopción de la llamada Carta Democrática Interamericana -en adelante, CDI-, inspirado por la Cláusula Democrática de la Unión Europea, en la que se consagró que “cualquier alteración o ruptura inconstitucional del orden democrático en un Estado del Hemisferio constituye un obstáculo insuperable para la participación del gobierno de dicho Estado”.
Adicionalmente, en su Artículo 3 la CDI establece:
“Son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos”.
En consecuencia, acceder al poder y ejercerlo con sujeción al Estado de Derecho, como elemento esencial de la democracia presidencialista, además del respeto al régimen plural de partidos y organizaciones políticas, siguiendo la línea de Halvorssen, serían violados por la aprobación de una enmienda constitucional que permite la reelección indefinida de un gobernante, al menos de forma inmediata y consecutiva.
Intentos presidenciales recientes que contravienen la Carta Democrática
Los intentos de reforma de los Presidentes Uribe en 2010, Ortega en 2014, Correa en 2015 y Morales en 2016, violaron la Carta Democrática Interamericana.
El caso de Uribe se asemeja al de Evo y Chávez, opositores ideológicos que tanto ha combatido, pues intentó la misma estrategia jurídica que sus adversarios: ambos habían impulsado ya un referendo (en que los dos perdieron) para establecer la reelección indefinida, encontrando después en los Tribunales y Congresos respectivos el aliado que los ayudó a eludir la derrota en las urnas. Como se sabe, la Corte Constitucional no permitió llegar hasta allá este debate, pues tumbó el referendo con su cuestionada teoría de sustitución de la constitución (en una votación 5-4).
Daniel Ortega, Presidente de Nicaragua, logró que el Legislativo aprobará en 2014 la reforma constitucional que permite la reelección indefinida. Por su parte, en 2015 Ecuador aprobó una reforma que autorizó la reelección indefinida a partir de 2017 (que, vale mencionar, se cayó con un referendo impulsado por Lenin Moreno el año pasado).
Finalmente, en 2016 y después de haber perdido un referendo, el Tribunal Electoral (escogido a dedo por el Presidente) abrió la puerta legal para que Evo se presentara a las elecciones que acaban de suceder.
El caso de Evo Morales es sólo el último de una cadena de sucesos similares en toda América Latina. El Presidente boliviano perdió un referendo, democrático, supervisado por los órganos electorales que él mismo había diseñado en 2009 cuando promulgó un nuevo texto constitucional, y aún así se empeñó en conseguir su reelección indefinida a toda costa, incluso cuando el precio a pagar fuera quebrar la legalidad del ordenamiento jurídico estatal del que él mismo había sido arquitecto y polarizar a Bolivia a un extremo violento e insostenible, desembocando en su propia renuncia.
El Juicio de la Historia
La reelección inmediata e indefinida, en sí misma, representa una ruptura del orden constitucional en el marco de la Carta Democrática Interamericana de la OEA. De igual forma, los intentos de los Presidentes en ejercicio parecen seguir un manual preestablecido: líderes carismáticos con altos índices de popularidad y mayorías en el Legislativo, que controlan el sistema judicial (excepto el Presidente Uribe), aprueban enmiendas constitucionales o convocan referendos que les permitan mantenerse en el poder indefinidamente.
Decía Simón Bolívar en el Congreso de Angostura de 1819: “Nada es tan peligroso como dejar permanecer largo tiempo a un mismo ciudadano en el poder. El pueblo se acostumbra a obedecerlo y él a mandarlo, de donde se originan la usurpación y la tiranía”. En efecto, la experiencia latinoamericana ha demostrado que las reelecciones indefinidas llevan a derivas autoritarias (y totalitarias) de los Gobiernos, socavando la legalidad del ordenamiento y erosionando la separación de poderes, minando el Estado de Derecho de la arquitectura institucional , como es el caso de la Venezuela de Maduro, la Nicaragua de Ortega y la Bolivia de Evo, cuya amenaza a la democracia y el respeto por los derechos humanos ha sido ampliamente reconocida en el ámbito internacional.
Los argumentos jurídicos e históricos, a todas luces, terminan por darle la razón a la sabiduría popular de Washington cuando declinó un tercer mandato. No se trata del hombre, se trata del Estado. La permanencia indefinida del mismo sujeto le da una influencia desproporcionada sobre la arquitectura institucional que, al final, termina por aniquilar la garantía de límite al ejercicio del poder que la Constitución contiene, pues esta presupone la alternancia, la transparencia y la objetividad política y democrática para su funcionamiento.
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