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El caso Arias para no abogados

Por: Redacción Jurídica – Al Derecho

La semana pasada, la Corte Constitucional resolvió amparar el derecho al debido proceso de Andrés Felipe Arias – y así la doble instancia para aforados- ordenando a la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia dar curso a la solicitud de impugnación de la sentencia condenatoria proferida en su contra el 16 de julio de 2014. De cara a esta histórica decisión, Al Derecho explica todo lo que debe saber de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia.

¿Quién es Andrés Felipe Arias?

Andrés Felipe Arias Leiva nació en Medellín, es economista y magíster en economía de la Universidad de los Andes. Cuenta con un doctorado en Economía de la Universidad de California con sede en Los Ángeles (UCLA). En el año 2000 conoció al entonces precandidato presidencial Álvaro Uribe Vélez. Al terminar sus estudios, en el año 2002 regresó a Colombia y fue nombrado Director de Política Macroeconómica en el Ministerio de Hacienda de Roberto Junguito, de la recién estrenada Administración Uribe. De allí pasó a ser el Viceministro de Agricultura de Carlos Gustavo Cano, a quien finalmente reemplazó como Ministro en febrero de 2005, a la edad de 32 años.

¿Qué fue Agro Ingreso Seguro?


En el año 2006, como consecuencia de las negociaciones del TLC con Estados Unidos, el Gobierno decidió implementar políticas públicas que protegieran al agro de circunstancias adversas en materia de competitividad. Con este objetivo, el Ministro Arias presentó un proyecto de ley que creaba el programa Agro Ingreso Seguro (en adelante, AIS). Este proyecto fue aprobado por el Congreso en abril de 2007, convirtiéndose en la Ley 1133. 

El programa AIS fue la bandera en temas agrarios del Gobierno Nacional, y contaba con dos componentes: ayudas directas e incentivos a la competitividad. Este último tenía tres ejes: incentivos a la productividad (en los que se incluyen temas de infraestructura de riego y drenaje), apoyo con créditos preferenciales y apoyo a la comercialización.

Para desarrollar los temas de infraestructura de riego y drenajes, el Ministerio suscribió tres convenios con el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura –en adelante, IICA- institución perteneciente a la Organización de Estados Americanos (OEA). Estos fueron:

1. Convenio 003 de 2007: De cooperación entre el Ministerio y el IICA para el desarrollo de la convocatoria para el financiamiento de sistemas de riego, evaluación de impacto, auditoría y socialización entre otras actividades.

2. Convenio 005 de 2008: Con el fin de implementar el desarrollo y ejecución de la Convocatoria Pública de Riego y Drenaje que permita la asignación de recursos del programa AIS y el subsidio para obras de adecuación de tierras

3. Convenio 052 de 2009: Con el propósito de implementar, desarrollar y ejecutar la convocatoria pública de riego y drenaje, que permita asignación de recursos del programa AIS. 

Ahora bien, en su paso por el Ministerio de Agricultura Arias configuró, según la Corte, una organización de distintos órganos que le permitían tener un control real sobre los procedimientos y las decisiones que se tomaban, lo que le permitió aprobar los tres convenios mencionados y dirigir la asignación de recursos en proyectos aprobados. Con estos hechos, la Fiscalía le imputó cargos y dio inició al proceso penal.

El Proceso Penal

En 2011, ya como ex-Ministro, la Fiscalía General de la Nación –entonces encabezada por Viviane Morales– lo acusó de los delitos de contratación sin cumplimiento de requisitos legales y peculado por apropiación. Dos días antes de esto, la Procuraduría General de la Nación había destituido e inhabilitado por 16 años a Arias por haber incurrido en falta gravísima, sanción que llevaba la firma de Alejandro Ordóñez Maldonado. 

Los cargos por los cuales fue acusado Arias son los siguientes: 

A. Primer Cargo: Contratación sin cumplimiento de requisitos legales

La Fiscalía acusó al Ministro de haber celebrado tres contratos bajo la tipología de “convenios de ciencia y tecnología”, lo que permitió  la contratación  directa con el IICA, sin pasar por un proceso de licitación pública. Sin embargo, de acuerdo con la Corte, el objeto real de dicha contratación era la administración de recursos públicos y la estructuración de las convocatorias a las cuales los campesinos se presentaban. La responsabilidad de la firma de estos convenios estaba en cabeza del ministro Arias y por lo tanto sobre él recaen las consecuencias de los procesos que se llevaron a cabo. 

1. Los errores del Ministro: Contratar sin planeación y de forma directa

La Corte señala como los dos grandes errores del ministro (i) haber contratado sin planeación, hecho que imputa a la voluntad de Arias de poner a funcionar el programa AIS como fuera, sin importar si en el camino desconocía los principios de la contratación administrativa; y (ii) haber elegido como modalidad la contratación directa, sin licitación o concurso público, para un contrato que no era de menor cuantía ni tenía por objeto desarrollar actividades de ciencia y tecnología, circunstancias que habrían justificado esto. Al hacerlo, el Ministro “prohijó la corrupción y el desgreño administrativo”, incurriendo en el delito.

2. El Deber de Planeación

En este sentido, se probó en el proceso que el Programa AIS no fue registrado a tiempo en el Departamento Nacional de Planeación -en adelante, DNP- ni pudo ser aprobado por el Consejo Superior de Política Fiscal, que ya había enviado su dictamen para ese año 2006 (todo esto antes de que la ley que lo creó fuera aprobada, cosa que sucedió en abril de 2007), requisitos necesarios para garantizarle recursos. No obstante, el Consejo de Ministros aprobó el programa en julio de 2006, hecho que los testigos consideran solo puede explicarse por el trabajo político del Ministro Arias y su empeño por aprobarlo y ponerlo en marcha.

Así, según la Corte, por el afán de aprobar el programa y garantizarle recursos para empezar a ejecutarlo lo más pronto posible, el Ministro pasó por alto un principio fundamental de la contratación estatal: el principio de economía y el deber de planeación. Es así como un estudio que se encomendó a la Universidad de Los Andes  no fue tenido en cuenta para la suscripción de los convenios, pues cuando los resultados estuvieron listos ya  se había suscrito el primero de estos, dejando sin sustento la necesidad de priorizar los programas de riego, la población a la que se dirigía o la forma en que debía implementarse el programa.

De esta forma, la Corte concluye que el Ministro se apersonó de todas las gestiones para aprobar y garantizar recursos ejecutables a AIS ,violando principios esenciales de la contratación pública. Así  mismo, había seleccionado la entidad que él quería que ejecutara el programa antes de que este hubiera sido aprobado o contará con los recursos . 

 3. ¿Por qué en este caso la contratación directa es un problema?

Por regla general, cuando el Estado va a contratar, realiza procedimientos que incluyen convocatorias, licitaciones y/o concursos públicos, a los cuales se pueden presentar todos los que cumplan con unos requisitos, y de este se elige a quien objetivamente haya presentado la mejor propuesta. Ahora bien, existen dos excepciones pertinentes para el caso según la Corte: cuando la contratación es de menor cuantía o cuando, según los Decretos Ley 393 y 591 de 1991, el objeto de la contratación es desarrollar actividades de ciencia y tecnología. En estos casos, la entidad estatal está autorizada para contratar directamente, sin que medie otro procedimiento.

En el caso de los tres convenios, el Ministerio empleó la modalidad de contratación directa, aduciendo que el objeto de estos convenios era desarrollar actividades de ciencia y tecnología. De acuerdo a lo anterior , la situación es la siguiente desde la perspectiva de los jueces: si los convenios sí tenían por objeto desarrollar actividades de ciencia y tecnología, entonces el Ministro estaba autorizado para hacer lo que hizo y su actuación fue legal. De lo contrario, habría cometido el delito que se le imputa.

Entonces, ¿tenían  los convenios el objetivo de desarrollar actividades de ciencia y tecnología? La Corte dice que no. Respecto a los tres convenios, la Corte considera que la finalidad de los contratos era concretar un proyecto, pero el objeto directo de los mismos era implementar una convocatoria. Adicionalmente, la Sala Penal afirma que producto de estos convenios no se produjo ningún elemento de innovación ni aporte a la ciencia y tecnología, y que la labor del IICA fue eminentemente administrativa: administrar los concursos, verificar el cumplimiento de requisitos formales de las propuestas, y proporcionar personal y planta física al programa.

De esta manera, la Corte concluyó que el exministro Arias incurrió en un delito: sus acciones coincidían con los hechos descritos como prohibidos en la ley; su actuación no estuvo al servicio del interés general (como debe ser en la administración pública) y lo que hizo fue de forma consciente. Voluntariamente tramitó y suscribió los tres convenios omitiendo requisitos legales esenciales de la contratación pública, sin una razón lógica o jurídica que le respaldara.

B.  Segundo Cargo: Peculado por Apropiación en favor de terceros

Como segundo cargo, la Fiscalía acusa a Arias de peculado por apropiación en favor de terceros, lo cual significa el desvío de recursos para favorecer a un tercero. Este delito es definido en el artículo 397 del Código Penal.

En este sentido, el ente acusador afirmó que el exministro como servidor público y administrador de bienes del Estado permitió la entrega de subsidios a grandes empresarios, lo que afectó el cumplimiento de los objetivos específicos de AIS . 

 1. El aparato burocrático

Para lograr esto, la Corte argumentó que Arias se valió de un aparato burocrático que le permitía tener control directo sobre todas las instancias y poder tomar decisiones relacionadas con los convenios sin que recayera esto en su responsabilidad directa

Este diagrama muestra cómo, según el razonamiento de la Corte, no importaba que los proyectos fueran evaluados por los Comités, puesto que el Ministro tenía control real sobre ellos, y lo que estos hicieran dependía en última instancia de su voluntad

Esto también fue importante – según la Corte-  puesto que el exministro pudo tener control pudo tener control sobre los criterios impuestos dentro de la convocatoria para recibir los subsidios gracias a esta estructura. Así, según la Corte, los terceros se valieron de estos cambios para lograr apropiarse del dinero a través de las siguientes maneras: 

1. El Fraccionamiento ficticio de un inmueble para presentar proyectos vinculados con los predios resultantes como si se tratara de diferentes fincas. 

2. La Asignación y entrega, en idéntica o en sucesiva convocatoria, de varios subsidios para el mismo grupo familiar y/o empresarial. 

3. La Obtención de subsidios para proyectos que no satisfacían los requerimientos técnicos de la convocatoria, mediante una recalificación no prevista en el concurso, efectuada por un «grupo de expertos»

La Corte aclara que estas maneras atentan contra el objetivo específico del programa que era promover la productividad reduciendo la desigualdad. Presenta entonces 11 instancias en las cuales los criterios introducidos por Arias permitieron que diferentes grupos –con reconocida solvencia económica– concentraran subsidios a su favor.

  ¿Por qué es Arias responsable?

La Corte Suprema de Justicia, encontró responsable a Andrés Felipe Arias de los delitos de contratación sin cumplimiento de requisitos legales y peculado por apropiación de terceros. Esto como consecuencia de que se demostró que el exministro participó conscientemente de: el diseño del programa, de la contratación del operador (IICA) y de la elaboración de los términos de referencia para la asignación de los recursos, utilizando para todo esto su posición como cabeza del sector de agricultura en el ministerio. 

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