Ley 1996: con miras a la verdadera inclusión

Por: Gabriela Forero y Pedro Chaves, miembros del Consejo Editorial

La Ley 1996 de 2019 entró en vigencia hace poco más de 2 años, y desde entonces ha generado profundos cuestionamientos y reflexiones desde diferentes sectores de la sociedad, encontrando respaldo en el escenario internacional pero también un recibimiento variado a lo largo de distintos gremios sociales. Con ocasión de su segundo aniversario, Al Derecho le cuenta sobre qué trae de nuevo esta ley, por qué vale la pena indagar en este tema, qué consideran quienes se dedican a estos temas, pero sobre todo, escuchamos y difundimos la opinión de las personas con discapacidad frente a este acontecimiento tan importante y que presenta tantas aristas.

1. Un poco de contexto

Las personas con discapacidad constituyen un 15% de la población mundial, una de cada siete personas en el mundo. Aunque a la fecha hay 182 ratificaciones, incluyendo a Colombia, de la Convención para Personas con Discapacidad (CDPD) de las Naciones Unidas, este consenso internacional es solo el inicio de un profundo proceso de revisión de leyes, políticas y programas para lograr inclusión real de esta población. Estas implementaciones se han dado a nivel internacional desde diferentes instrumentos jurídicos, como (i) la ley orgánica de discapacidades, promulgada en Ecuador, (ii) la ley de 1975 “Education of All Handicapped Children Act” en Estados Unidos, o (iii) la recientemente aprobada Reforma de la Legislación en España. En Colombia, esta implementación se fortaleció notoriamente con la Ley 1996 de 2019, la cual entró en plena vigencia el mes pasado, pero encuentra sus raíces en esfuerzos legislativos anteriores. 

Ahora bien ¿qué podemos entender por discapacidad? Recordemos por un momento que no todas las discapacidades tienen que ser visibles, ni mucho menos físicas, pues trastornos psicológicos y de otros tipos también pueden ser considerados como tal, y como bien indica la Organización Mundial de la Salud, “la depresión es la principal causa mundial de discapacidad”. Asimismo, la persona que padece la deficiencia no debe estar tomando medicamentos, ni haber sido internada en un centro de salud o estar utilizando algún apoyo para que su discapacidad sea considerada como tal, pues partimos de un modelo social y no médico para definir lo que se entiende por este concepto.

Es importante diferenciar entre las nociones de incapacidad y discapacidad. Como indica la Asociación Española de Especialistas en Medicina del Trabajo, se puede establecer que la incapacidad está más ligada a dificultades para desempeñar una actividad laboral, lo cual puede estar relacionado con una prestación económica (ej. pensión por invalidez, subsidios), mientras que la discapacidad está relacionada con dificultades para desempeñar un rol en la vida diaria de acuerdo a determinados factores de conducta. Adicionalmente, para la incapacidad se utilizan criterios médicos y cuantificaciones porcentuales que evalúan a la persona, lo cual encuentra mayor afinidad con la llamada “invalidez” y sus efectos legales, mientras que la discapacidad puede y debe ser vista desde un enfoque social, en donde no se requieren parámetros estandarizados de lo que significa una discapacidad para alguien, pues estos dependen de su entorno y de la forma en que el individuo interactúe con él. Cabe aclarar que estos conceptos, así como no significan lo mismo, tampoco son mutuamente excluyentes, y frecuentemente van de la mano en la práctica.

Finalmente, es esencial no tildar a esta población con otros rótulos que normalmente se escuchan en la sociedad, como “inválidos”, “impedidos”, “minusválidos” o “disminuidos” e incluso “sordos”, “mudos” e “invidentes” o “locos”. No se trata solamente de eufemismos, este tipo de lenguaje resulta discriminatorio, ya que como indica la Corte Constitucional el lenguaje legal está llamado a cumplir una función simbólica, sin connotaciones peyorativas de expresiones que se han degradado con el tiempo, de forma que la fuerza de las palabras no se constituya en una barrera más para esta población en el respeto necesario de su dignidad humana e igualdad. Lo mismo sucede respecto a otros términos para referirse a la discapacidad como: personas con capacidades diferentes, excepcionales, diversas o diferenciadas, con diversidad funcional e incluso con la palabra “discapacitado”. 

2. La ley 1996 de 2019: ¿Qué es, cuáles son sus principales puntos y por qué es tan importante?

Estamos hablando de una reforma que reestructuró la noción legal que se tiene sobre las personas con discapacidad desde la perspectiva de los derechos humanos, la igualdad constitucional y la plena capacidad jurídica en la toma de sus decisiones para el reconocimiento de su voluntad y preferencias. Esta impacta directamente a las personas con discapacidad, sus cercanos, el sector público y la sociedad en general, pues fomenta la autonomía de esta población para la toma de decisiones (a través de lo que es conocido como “derecho a equivocarse”), en lugar de invalidar e invisibilizar a este sector social como sucedía a través del régimen civil de la interdicción, a través de lo que se conoce como un modelo de la prescindencia. Es precisamente este cambio de perspectiva al modelo social lo que da origen a esta nueva noción de discapacidad en el plano internacional, permitiendo a estas personas gozar de los mismos derechos y obligaciones que cualquier otro individuo. Ahora se brindan alternativas mucho más respetuosas que garantizan la verdadera accesibilidad de este público al Estado social de Derecho en aspectos como la educación inclusiva, el acceso a la justicia, el derecho a vivir su vida en forma independiente, salud y trabajo dignos, y en general gozar de un nivel de vida adecuado con un alto nivel de integración en la vida pública.

Este nuevo desarrollo legislativo es precedido por la Ley 1346 de 2009 (aprobatoria de la Convención de los Derechos de las Personas con Discapacidad), por la Ley Estatutaria 1618 de 2013 (por medio de la cual se establecen las disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad), y por reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia. Ahora bien, la Ley 1996 trajo avances importantes como la presunción de que todas las personas con discapacidad tienen derecho al reconocimiento de capacidad jurídica plena, que pueden celebrar acuerdos y directivas anticipadas ante notarios y conciliadores para que, si así lo deciden, cuenten con apoyos de acuerdo a lo que necesiten (ej. en temas del cuidado de la salud, respaldo con la administración del dinero, entre otros), la forma en que estos apoyos funcionan y pueden adjudicarse, entre otros aspectos a destacar. Asimismo, la ley y la Convención propenden porque “se proporcionen salvaguardias adecuadas y efectivas para impedir los abusos [… y …] las personas con discapacidad no sean privadas de sus bienes de manera arbitraria” (artículo 12 CDPD), lo cual recordemos que sucedía antes con la interdicción, de lo cual aún quedan algunos rezagos sociales y legales en nuestra sociedad.

Asimismo, la Ley 1996 también trajo un importante régimen de transición, que estuvo vigente del 26 de agosto de 2019 al 25 de agosto de 2021, en el cual se consagró (i) la prohibición de iniciar procesos de interdicción, la suspensión inmediata de los que estaban en curso y la revisión oficiosa de todas las sentencias que declararon como interdicta a cualquier persona en el pasado, independiente del motivo (ii) un proceso transitorio para adjudicar excepcionalmente los apoyos necesarios para una persona cuando ésta se encontrara absolutamente imposibilitada para brindar su voluntad. Desde el pasado 26 de agosto este proceso transitorio ya no está vigente, por lo que en su lugar tomó fuerza una nueva forma de adjudicar judicialmente los apoyos para los casos en que sea necesario (capítulo V de la Ley 1996), procesos que pueden ser promovidos por la persona con discapacidad o por un tercero. Este mecanismo funciona a la par que siguen avanzando la suscripción e implementación de los acuerdos de apoyo y directivas anticipadas que se encontraban vigentes desde el 2019.

Si bien, como se ha señalado, hay importantes avances para la protección de los derechos de las personas con discapacidad, algunas limitaciones a resaltar de esta reforma son (i) que se limita únicamente a disponer sobre mayores de edad, debido a que su objeto (artículo 1º) lo circunscribe a tal población, sin perjuicio de que ciertas medidas puedan ser aplicadas para proteger a la población de todas las edades; (ii) que no se refiere a aspectos penales como la inimputabilidad por “trastorno mental” propia del artículo 33 de nuestro Código Penal Colombiano; y (iii) que le hicieron falta más dientes para no depender de la voluntad política del Gobierno Nacional, debido a que la reglamentación de esta ley se ha quedado corta aun cuando resulta tan necesaria. Por esto último, queda aún una tarea trascendental por parte del Ejecutivo, pues si bien se ha avanzado parcialmente con decretos como el 1429 de 2020 (que reglamenta la suscripción de acuerdos de apoyo y directivas anticipadas ante notarios y conciliadores), aún faltan aspectos esenciales por desarrollar, como los lineamientos para la realización de las valoraciones de apoyo, la regulación para la prestación de este servicio por parte de entidades públicas y privadas, la formación interdisciplinar para servidores públicos y litigantes, lo cual viene de la mano con la necesaria difusión de estos contenidos en su forma y fondo para todo público.

3. ¿Cuál es el cambio de paradigma que trae esta ley? ¿Cómo se ve reflejado materialmente en favor de las personas con discapacidad? 

Antes, con la interdicción (proceso judicial para persona con discapacidad mental absoluta) y la inhabilitación (proceso judicial para persona con discapacidad mental relativa), se trataba de nociones legales totalmente medicalizadas, donde un psiquiatra dictaminaba la idoneidad de la persona, además de ser un mecanismo con un alcance eminentemente patrimonial para la administración de bienes del presunto protegido, donde el guardador tenía un control casi absoluto sobre la vida de su dependiente. Incluso, en el primero de estos procesos -el más agresivo-, la persona con discapacidad no era escuchada ni citada en su propio juicio, pues aparentemente no había necesidad para ello, pudiendo incluso el juez iniciar de oficio este procedimiento, y dictar medidas cautelares al respecto.

Eso no es todo, pues la Ley 1996 de 2019 contrasta al hacer énfasis en principios como la autonomía y la primacía de la voluntad y preferencias de la persona titular del acto jurídico, con lo cual “se respetará el derecho de las personas a autodeterminarse, a tomar sus propias decisiones, a equivocarse, a su independencia y al libre desarrollo de la personalidad conforme a la voluntad, deseos y preferencias propias”. A partir de ahora, se busca un criterio interpretativo con el cual se pueda obtener siempre la mejor interpretación de la voluntad de la persona con discapacidad para establecer su voluntad y preferencias, para que siempre esté primero la intención de la persona a proteger, y solo en el caso en que esto no sea posible, se tomen otras medidas siempre “con base en la trayectoria de vida de la persona, previas manifestaciones de la voluntad y preferencias en otros contextos, información con la que cuentan personas de confianza, la consideración de sus preferencias, gustos e historia conocida, nuevas tecnologías disponibles en el tiempo, y cualquier otra consideración pertinente para el caso concreto” (artículo 4 Ley 1996).

En retrospectiva, es de vital importancia mencionar que la Ley 1996 modificó el Código Civil, el cual desde las épocas de Andrés Bello traía expresiones como “los dementes” y “los sordomudos” en materia de incapacidad absoluta, responsabilidad civil, necesidad de un curador/tutor para las personas con discapacidad, así como disposiciones del Código General del Proceso como la competencia de los jueces de familia y los sucesores procesales, entre otras normas como el Código de la Infancia y la Adolescencia o la Ley 1306 de 2009. Asimismo esta ley, entre otras cosas, aprovecha para desarrollar otros aspectos como la autonomía reproductiva de las personas con discapacidad, al derogar el artículo 6º de la Ley 1412 de 2010 que obligaba a las personas con discapacidad a someterse a la voluntad de sus representantes legales y del juez para poder acceder a formas de paternidad y maternidad responsable, como la realización de la ligadura de trompas o la vasectomía. Esto era una grave violación al derecho de salud sexual y reproductiva de todas las personas con o sin discapacidad, así como una muestra manifiesta de desigualdad y discriminación por motivos de capacitismo, tal como lo ha establecido la Corte Constitucional. 

4. El recibimiento de la Ley por parte de los diferentes actores sociales

Para comprender el alcance y recibimiento de esta ley, Al Derecho tuvo la oportunidad de hablar con dos personas involucradas profundamente en el tema. En primer lugar, hablamos con Federico Isaza, quien trabaja en DDHH y desde hace 5 años es Asesor Jurídico del Programa de Acción por la Igualdad y la Inclusión Social (PAIIS), Clínica Jurídica de la Universidad de los Andes.

¿Cuál fue la necesidad que incentivó la creación de la Ley 1996 de 2019?

“La necesidad siempre ha estado, es una necesidad histórica de reconocer que todos y todas, sin importar quiénes somos, cómo pensamos, cómo nos vemos, podemos estar en la sociedad ejerciendo los mismos derechos. (…) Se necesitaron muchos años de trabajo articulado de organizaciones, familias, personas con discapacidad, el sector judicial y la academia para generar espacios inclusivos y cumplir con la normativa internacional. A nadie le quedaban dudas de que la reforma tuviera que hacerse, tarde o temprano iba a pasar y ya las condiciones de posibilidad estaban suficientemente articuladas para que este fuera el momento de hacerlo”.

¿Cómo han recibido los diferentes sectores de la sociedad este nuevo paradigma?

“La respuesta ha sido muy variada. El Ministerio de Justicia había realizado capacitaciones a los Consultorios Jurídicos, se realizaron cartillas dirigidas a notarios desde 2016, que no fueron muy bien recibidas. Desde ese mismo año, se incluyó un curso de capacidad jurídica en la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, por lo que había jueces que ya sabían que esta reforma se venía trabajando, lo cual generó alegría en ciertos sectores. También había personas que nunca creyeron que esta reforma fuera posible, que se abstuvieron de participar en el debate desde la academia y se alejaban con mucho escepticismo. Por otro lado, están las personas que nunca oyeron hablar de esto en la vida, y en el momento de la ley no entendían muy bien qué estaba pasando.

Por parte de los litigantes, que realizaban procesos de interdicción, se sorprendieron de que de la noche a la mañana les suspendieran todos los procesos que llevaban (…) si tú lees la ley desde el paradigma donde ves a las personas con discapacidad como incapaces, te parece un adefesio jurídico absoluto, lo cual se ve mucho en los argumentos de las demandas que se presentaron contra la ley, y eso da pie a muchas interpretaciones distintas y discusiones”.

¿Cree que el sistema judicial se encuentra preparado en forma y fondo para implementar esta reforma?

“Creo que no del todo, el sistema judicial tiene mucho que mejorar. Desde muchos sectores hay una necesidad de reforma estructural a la justicia y esta ley presenta muchos retos novedosos, y esto implica la necesidad no sólo de conocer los conceptos sino de aplicarlos, lo cual incluye ajustes razonables y de procedimiento, derribar los estereotipos y resaltar la relevancia de la persona con discapacidad en los procesos judiciales. Si hoy todavía la aplicación del enfoque de género es un desafío de todos los días, imagínense la falta que nos hace un enfoque de discapacidad, es un cambio cultural y de adecuación normativa y procesal que se va a demorar muchos años, pero donde ya dimos unos primeros pasos.

Aún así, sí hay una preparación en términos de capacitaciones, 2 años de aplicación de la Ley en procesos transitorios, más de 20 sentencias interpretativas de la Corte Suprema y 4 de la Corte Constitucional, pero aún así el desafío de integrar a la persona con discapacidad va a ser muy complicado, por temas de materialización del acceso a la justicia (…) es importante pensar el cambio de paradigma y su interpretación conjunta con otras normas”.

A esto se adiciona que los criterios interpretativos requeridos y los ajustes razonables tienen aún muchos obstáculos por delante junto con la lentitud de los procesos, lo que no asegura e incluso amenaza un posible enfoque incluyente de las personas con discapacidad que resulta tan importante en la mayoría de los casos. Aún así, tal como indica Federico, este es problema de aplicación de cualquier norma nueva que busque remediar décadas de exclusión con una población a la que sistemáticamente se le buscó negar sus derechos, desde lo jurídico y lo social. Es claro que va a ser difícil, pero hay muchas conquistas y adecuaciones ya realizadas y avances que nos muestran que vamos por buen camino.

También conversamos con Sergio Araque, persona con discapacidad y activista por estos derechos.

¿Cuáles cree que son los mayores obstáculos que enfrenta una persona con discapacidad en Colombia? 

“La sociedad cree que las personas con discapacidad no pensamos, y que no somos capaces de estudiar o trabajar (…) para lograr la inclusión, hace falta que la sociedad nos entienda y nos respete como personas, nos den oportunidades”.

¿Siente que esta nueva ley (1996 de 2019) lo ha beneficiado?

“A mí la Ley 1996 me ayudó mucho, porque yo trabajaba pero no tenía contrato con la empresa, por mi interdicción. Además, yo radiqué el proyecto de ley de capacidad jurídica en el Congreso y hablé allí, y gracias a ello ahora tengo un contrato directo y gano igual que mis compañeros.

Yo leí la ley, es buena, lo importante es que se haga lo que allí se dice, por ejemplo yo todavía estoy interdicto, la ley dice que hay 2 años para que se revisaran los procesos y nos quitaran la interdicción, y todavía no se ha hecho”.

¿Siente que ha habido suficiente información sobre la nueva ley?

“La Ley se conoce en las Universidades, las están explicando a los jueces y notarios, y se han hecho capacitaciones. Pero el público en general poco la conoce, incluso las mismas familias de las personas con discapacidad. Me gustaría que la gente se lea la Ley 1996, y que nos respeten”. 

5. ¿Cuál es el mensaje de las personas con discapacidad para la opinión pública? ¿Qué tienen que decir las organizaciones civiles que trabajan en favor de estas causas?

La labor simbólica y práctica que queda respecto a la implementación de la ley es larga, no sólo a nivel judicial, sino también orientada hacia educar a toda la población colombiana sobre la nueva forma de ver esta situación y sobre la discapacidad misma, a través del mencionado modelo social. Así, uno de los mayores obstáculos para que la eficacia de la reforma pueda darse son los paradigmas y el desconocimiento que ha impedido la aplicación de un enfoque de discapacidad desde una comprensión e interés genuino por parte de los diferentes actores de la sociedad. 

Tal como menciona Sergio Araque: “a mí me interesa que la gente sepa, todos los colombianos, que tenemos derecho a decidir sobre nuestra vida, con quien vivir, casarnos, qué hacer con nuestro salario. Que no nos traten como niños”. Asimismo, enfatiza indicando que: “mi mensaje para Colombia y el mundo es que las personas con discapacidad también podemos lograr grandes cosas si nos dan oportunidades. Somos responsables, nos gusta trabajar, somos honestos y amables con las personas”.

De esta manera, es fundamental recordar que con la entrada en vigencia de la ley, no termina la lucha, sino que más bien avanza con más fuerza, pues como concluye Federico Isaza: “tenemos 2 años de una ley que no parecía posible, pero se logró. Esto representa muchos retos pero transforma completamente la forma de entender el sistema jurídico. Lo más importante es escuchar a las personas con discapacidad y apoyarlas a ellas y a estos movimientos que llevan trabajando desde hace muchas décadas, pero la pelea sigue y no se puede desfallecer en eso”.

Es por ello que lo invitamos a usted, buen lector, a que a través de una pequeña acción forme parte de la socialización que es necesaria para el buen desarrollo de esta reforma tan importante. Puede comenzar compartiendo este artículo con su familia, con sus compañeros de clase, incluso con otras personas que les interesen este tipo de temas y que deseen tomar acción colectiva en favor de una causa en la que todos conocemos al menos un caso cercano. No olvide que, como indica Sergio, “los estudiantes son los que nos pueden explicar bien esta ley”.

Para conocer más sobre acuerdos de apoyo, directivas anticipadas, generalidades de la ley y consideraciones prácticas para la socialización e implementación de la Ley 1996, le recomendamos revisar esta cartilla que ha redactado el equipo del Programa de Acción para la Igualdad y la Inclusión Social (PAIIS) de la Universidad de los Andes.